预算绩效管理情况是预算执行审计中需要重点关注的环节，是近年来我们审计机关频繁倡导的审计重点之一。如今，随着财政一体化平台的全面推广和应用，全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系必将为经济责任审计、政策措施贯彻落实情况跟踪审计、政府投资审计、社保民生审计等一系列审计工作提供新的指引和工作要求。基层单位作为一些项目和政策实施过程的神经末梢，在财政预算资金能否实际发挥效用方面起着举足轻重的作用。与此相适应，新时期的审计人员急需掌握绩效管理流程，形成绩效管理思维，笔者结合工作实际，就如何做好基层预算单位部门预算绩效管理情况审计作以下分析和探讨。

一、当前预算绩效管理体系的特点和要求

党的十九大报告中提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求，2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》对此做出了更为全面的要求和安排。总的来说，就是要构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

全方位指的是要实施政府、部门和单位及政策和项目预算绩效管理，目的是扩展绩效管理对象，将预算绩效管理对象由项目为主向政策、部门整体支出拓展，形成项目、政策、部门整体、政府财政运行等多层次、全方位预算绩效管理格局。

全过程指的是以绩效目标为龙头，构建事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价“三位一体”的绩效管理闭环系统。具体来说就是在预算编制前，要对准备入库的新增政策和项目进行充分评估；在预算编制时，要明确绩效目标；在预算执行过程中，要加强绩效监控；在预算执行完毕后，要开展绩效评价，并将评价结果与来年预算安排挂钩，绩效好的多安排，绩效差的少安排甚至不安排，从而形成管理“闭环”。目的是要将绩效管理重心向事前和事中聚焦，从源头防止损失浪费。

全覆盖指的是要将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等涉及的项目和资金全部纳入绩效管理，进而加强四本预算之间的衔接。同时要求今后逐步开展研究推进税收优惠政策、政府投资基金、政府债务、政府和社会资本合作投资、行政事业单位国有资产等方面的绩效管理。

2019年，《中共山东省委山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》明确要求“力争省级用3年时间、市县用5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”同时要求我们审计机关“要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，重点审计预算支出绩效、政策实施效果、绩效责任落实和部门绩效自评等内容，并将预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围。”今年，随着财政一体化系统的全面应用，基层预算绩效管理体系的建设也到了关键时期，我们审计机关立足“服务经济社会发展大局”，通过发现问题、促进整改、促进长效机制建立的方式推进预算绩效管理体系运转良好责无旁贷。

二、部门预算绩效管理情况的重点内容

在全方位预算绩效管理格局中，部门单位重点承担的是部门和单位整体绩效管理及项目和政策绩效管理，目前来看，以项目和政策绩效管理的推进较为完善和成熟。在项目和政策绩效管理的审计过程中，我们可以从全过程绩效管理（即决策评估、目标编制、过程监控、绩效评价等）的角度入手，逐步分解，逐项审计。从这个角度上看，充分了解当前绩效管理工作的重点内容对我们审计人员十分重要，笔者经过总结分析，认为其重点内容主要包含以下几个方面。

1.绩效管理制度建立情况。按相关文件要求，部门单位需建立涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理等各环节管理流程的工作规程或实施细则，审计过程中可关注相关制度建立及内容合规性等相关情况。

2.项目和政策事前绩效评估。类似于工程建设领域的可行性研究阶段，同时工程类项目的事前绩效评估也确实是以项目的可行性研究为抓手开展的。这里需要注意的是，并不是所有的项目和政策都需要事前绩效评估，按相关文件要求，其主要针对的是新增安排的重大政策和项目，具体范围要以当地财政部门的要求为准。我们在审计过程中要关注的主要是部门单位是否按照当地财政部门的要求对相关事项进行事前绩效评估并报财政部门审核，事前绩效评估是否履行既定的程序并做好档案管理工作。对于评估内容的合理与否，个人观点是我们需要将其执行结果对比分析，以结果论成败，而不能简单地就评估论评估。同时，由于实际工作中基层部门单位在一些重大政策和项目上可能缺乏实际上的发言权，该部分内容可以考虑将审计对象上移到财政等方面。

3.预算绩效目标管理。指的是以政策和项目绩效目标为管理对象，以项目绩效目标的编制、审核、批复、下达、调整和应用等为主要内容开展的预算管理工作。部门单位在此过程中主要负责填报本单位实施的政策或项目绩效目标并审核所属部门或单位填报的绩效目标。正所谓“凡事预则立，不预则废”，绩效目标管理是建立项目库、编制部门预算、实施绩效运行监控、开展绩效评价等工作的重要基础和依据，也是我们审计过程中需重点关注的一部分。

绩效目标包含总体目标、绩效指标和指标值三部分。从字面意思上看，绩效包含“绩”和“效”两部分，“绩”指的是产出，“效”指的是效果。通俗点讲就是预算资金投入以后可以得到哪些现实事物，这些事物能够产生什么样的效果。比如对一条道路进行维修养护，“绩”就是养护后的道路本身，“效”就是能够提升公路路面状况，优化公路环境，保障公众出行舒适和安全。因此，绩效目标申报表上的总体目标包含产出和效果两部分，而绩效指标则是对总体目标的细化和分解，其一般包含三级，里面的产出指标对应前者的产出，效益指标和满意度指标对应前者的效果。审计过程中，我们可能经常发现产出与效果指标混淆使用的现场，多是填报人员基本概念不清所致。

绩效目标的编制始于预算编制“一上”阶段，对于实施期超过一年的政策和项目需要在填制年度绩效目标的同时填制实施期绩效目标，具体填制规则二者相近。我们在审计过程中需重点关注的是绩效目标的完整性、相关性及可行性。

完整性并不是要求面面俱到，格式化的绩效目标表上的内容具有公用性质，不同的项目在需要反映的产出和效果上会有不同，这一点在效果指标中尤为突出。效果指标一般包含经济、社会、生态、可持续影响等指标，其中生态类一般为环保相关项目所设置，很多项目的绩效目标看上去让人摸不着头脑，很大程度上是未根据实际情况进行取舍所致。

相关性要求绩效目标与单位职责任务密切相关。按照改革的要求，各级财政部门需建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架，各行业主管部门需构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，目前，财政部门已就项目支出、部门整体支出制定了相关共性指标，也有针对会议培训、政策研究、基建工程、宣传等项目单独建立的相关共性指标。我们需要注意的是，一些重点行业如卫生、教育、安全生产、住建等已建立了较为成熟的行业指标体系。审计过程中，我们可以从当地财政部门或网上查找类似的文件，通过对比分析查看部门单位相关指标设定的相关性。

可行性要求绩效目标要立足实际情况合理、可行。这里我们需重点关注的是指标值的可行性。指标值一般以历史标准、行业标准或计划标准等为依据或参考，切忌过高或过低。

4.绩效运行监控管理。指的是部门单位对预算执行进度、绩效目标实现程度进行“双监控”，一般包含收集绩效运行信息、分析绩效运行绩效信息和形成绩效监控报告等三个环节。具体要求可参考当地财政部门出台的实施细则。“防微杜渐，防患于未然”，绩效运行监控管理目的在于改进管理，如期完成目标，或者调整目标或预算，避免资金闲置浪费。

5.绩效自评管理。指的是部门单位组织部门本级和资金使用单位，对预算批复下达的项目绩效目标完成情况，进行自我评价的预算绩效管理活动。审计过程中一是要关注部门单位自评目标完成值的真实性及目标完成值与目标值的差异情况；二是要关注指标权重的合理性（原则上预算执行率和一级指标权重统一设置为: 预算执行率10%、产出指标50%、效益指标 30%、服务对象满意度指标10%。二三级指标要按照重要性程度合理确定分值）；三是要关注完成值与目标值有差异时是否填写原因并对原因作出分析。

部门单位整体绩效管理是目前基层绩效管理体系建设中相对薄弱的环节。按照改革的目标，是要围绕部门职责、行业发展规划，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门整体及核心业务实施效果，推动提高部门和单位整体绩效水平。主要工作内容是以“三定”方案确定的部门职责为基础，依托部门战略目标，分解制定年度绩效目标并确定年度主要工作任务，同时将年度绩效目标细化为投入、产出和效果指标，并在此基础上进行过程监督、绩效自评、绩效评价和评价结果应用及公开。其过程监督、结果评价的相关要求与项目及政策绩效目标基本一致，但其绩效目标的内容有其独特性，其绩效目标的重点内容主要包含以下几个方面。

1.部门职责。指依据政府“三定”方案的规定，赋予部门的职责和应履行的责任，是实现党委、政府决策部署应承担的各项职能任务的概括。需要特别注意的是，该部分内容在绩效目标表中应主要反映单位核心职能和专业职能，行政职能则无需反映。

2..部门战略目标。战略目标是部门使命和责任的具体化，是部门在一定时期内，完成部门使命和责任所要达到的水平和具体规定。其主要来源于本级或上级中长期区域发展规划、行业或事业发展规划等。审计过程中可参照地方“十四五”规划等查看部门战略目标是否完整、合理等。

3.年度绩效目标。部门单位要根据自身实际整理各项职责的年度绩效目标，同时设置绩效指标、指标解释和指标参考值。绩效指标是对绩效目标进行具体化和量化，指标解释是对绩效指标测度的具体描述，指标参考值包括标准值和历史值。其中，投入管理指标为共性指标，一般由财政部门制定并公布；产出和效果指标为个性指标，一般由部门单位根据实际情况制定并填写。

三、部门绩效管理审计过程中常见的问题

将当前绩效管理工作的重点内容与实际工作相结合，我们不难发现一些部门单位在开展绩效管理工作中常犯的错误，个人认为主要包含以下几点。

1.部门单位预算绩效管理制度不健全。这点在前文中已经提过，主要包含制度的建立情况，及所建立制度的完整、合规性等相关方面。

2.部门单位预算绩效目标设定不科学不合理。这部分应该属于当前审计过程中相对常见的问题，而且问题的类型多样，各种例子不胜枚举，而且有些问题若不经细致的逻辑分析，很容易让审计人员陷入思维盲区。笔者总结其大致分为几个方面。

（1）设置目标无压力。无压力意味着易实现，是当前一些部门单位为顺利通过考核而行的“先见之举”。

（2）指标乱用、混用。指标是否乱用，主要从指标意思表述是否清晰且与总体目标是否相一致等方面分析，这方面需要审计人员具有相对清晰的对比分析能力，一般情况下我们能够很直观地发现问题。指标混用则主要表现在产出指标与效果指标混用方面，尤其以产出指标中的质量指标混用效果指标现象较为常见。能否发现问题取决于我们自身对基本概念的理解程度，需要我们深入思考研究财政部门发布的相关文件中的指标解释内容。
    （3）产出指标设置不合理。一是数量指标值与预算资金不匹配，过高或过低都可能出现；二是产出指标条数繁多，缺乏凝练归纳；三是数量指标值与其他带数量的指标混为一谈。

（4）效果指标设置不合理。一是过分求全导致内容混乱，效果指标并非要全部设置，要根据实际情况进行取舍；二是效果指标设置模糊，逻辑上难以自洽或让人难以理解，总之让人看不懂的东西不一定高大上，过多专业辞藻的堆砌并不一定真正的专业。

（5）指标值设置不合理。一是指标值模糊，指标值需为具体值，否则难以衡量，比如有些指标值表述为“改善”、“提高”等；二是指标值不易得，如有些效果指标值设置较为宏观，数据来源不易。

3.部门单位预算绩效运行监控不合规。一是未开展预算绩效运行监控，目前来看基层单位未开展“双监控”的现象较为普遍；二是绩效运行监控不全面，监控工作不仅要对全部项目和政策进行跟踪监控，同时从内容上来说是要开展绩效目标完成情况和预算资金执行情况双监控；三是绩效运行监控不够有效，发现问题未及时纠正。监控不是目的，目的是为了发现问题并及时纠正，实际工作中有些部门发现问题后不仅不纠正，甚至通过弄虚造假等方式遮掩问题、美化错误。

4.部门单位预算绩效目标未完成。这方面工作主要通过对比法来完成，将期初目标与期末实际情况作对比，可结合部门单位自评情况同步审计。

5.部门单位预算绩效自评不规范。一是未开展绩效自评；二是分值分布不合理，有的部门出于自身完成目标考核的要求，避重就轻，随意调控各类指标的分值权重；三是目标完成值不经考察研究随意填写，尤其是满意度指标，实际审计过程中发现大多数部门单位并未经调查研究直接填写满意度完成值。

6.部门单位预算绩效目标、自评结果等未公开。审计过程中需实际登陆相关网站查看公开真实性、及时性情况。至于重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大的要求则要结合当地政策推进情况予以确认。

7.部门单位整体绩效目标设置不合理。整体绩效目标管理工作是目前基层单位推进相对滞后的工作，同时由于相关制度要求尚不细致，个别深层次的问题表现还不太明显，常见问题除上文提到的共性部分外，个人认为主要包含以下几个方面。

（1）矮化部门整体绩效目标，一是将重点支出项目目标简单归集和汇总成部门整体绩效目标，层次较低；二是部分工作任务目标代替整体目标，不够全面。

（2）编制内容不细致。常见的问题是年度主要任务直接照搬部门职责或年度工作要点，且均为定性描述，这样导致其无法反映部门年度的重点工作，同时定性描述较多会导致缺乏相应的考核标准。

（3）指标间不衔接，逻辑体系混乱。部门单位整体绩效目标因其特殊性，需要将其年度目标与长期发展目标相衔接，年度之间相衔接。实际工作中，填报人员不细致导致的指标不衔接问题时有发生。

四、当前基层预算绩效管理工作问题多发的原因分析

当前基层绩效管理工作问题多发的原因是多方面的，总的来说主要包含三个方面。

一是监管工作跟进不到位。主要表现为目前部分基层财政部门开展预算绩效管理工作多是为了应付上级考核，往往只是机械性的转发上级文件、安排任务。在绩效目标审核，重点项目监督、评价等工作上履职不到位。

二是绩效理念尚未牢固树立，尤其是部门单位整体绩效管理理念过于弱化。基层单位作为整个行政管理体系的最末端，往往只能服从性、机械性的按照上级要求开展工作，少有能立足当地实际围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动的条件。同时，由于基层财力不多，大部分地方都采用的是控制数预算而非零基预算编制方式，年初安排的预算一般仅能保证基本运转，有限的财力也在一定程度上束缚了基层部门单位细化、优化自身整体绩效目标的空间。

三是绩效激励约束作用不强。按照改革的要求，各级政府要将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考，并与单位来年预算安排挂钩。但到目前为止，大部分地方只是用文件落实了文件，暂未真正落实到实处。部门单位领导干部对绩效管理工作不了解甚至闻所未闻的现象屡见不鲜，领导不重视导致工作人员积极性不高从而从根本上限制了预算绩效管理工作的进一步推进。

如今，随着财政预算管理体制深化改革的持续推进，预算管理一体化系统及大数据分析的广泛应用，“信息孤岛”和“数据烟囱”的逐步打破，我们完全有理由相信，在不久的将来预算绩效管理工作将逐渐步入国家既定的轨道中来。审计机关立足服务经济社会发展大局，理应为改革推进工作添砖加瓦。个人认为我们应当依托《审计法》修订后赋予我们的权力，将预算绩效管理工作开展情况摆在经济责任审计更为突出的位置，让部门单位从根本上重视起此项工作。同时加强与财政部门的沟通协作，推动绩效指标体系的健全和宣传，进而推动预算绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信。当然，打铁还需自身硬，深入了解绩效管理工作，广泛学习绩效管理相关理论知识，学思践悟、细照笃行，以绩效思维指引绩效审计工作，方能更高效、更有效。（肥城市审计局 贾绪鑫）