浅谈新《招投标法》对政府投资审计工作的影响

2020-08-06

 

《招投标法》对于规范招投标活动,保护国家利益、社会公共利益和招投标当事人的合法权益,保证项目质量,推动经济高质量发展等具有重大意义。是政府投资审计工作的重要参考依据,对政府投资审计工作的审计方向、审计内容等具有十分重要的指导作用。2019年12月3日至2020年1月1日,国家发改委将《中华人民共和国招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》向社会公开征求意见。目前,新的《招投标法》正式稿虽未正式确立并实际实施,但其修订的主体思想已经确立、总体思路已经明确,修订内容在没有特殊情况下应该不会有较大的更改。为尽快适应因要求,掌握新本领,完善新工作,笔者结合政府投资审计工作经验,简要分析一下新《招投标法》下的政府投资审计工作新方向。由于政府投资审计工作主要针对依法必须进行招标的项目,本文阐述的相关内容以此类项目为主。

本次新法的修订对以往政府投资审计工作中存在的一些争议性问题进行了明确。

一是明确规定招标人对招标过程和招标结果承担主体责任。避免了审计过程中相关部门单位推诿扯皮,审计结果的板子拍不到位的情况。二是将造价及采取政府和社会资本合作模式(也就是我们常说的PPP模式)的工程建设纳入到招标范围。以往审计过程中,上述两者是否应走招投标程序一直存在争议。持肯定观点的人的主要依据是《招投标法实施条例》中第二条规定的“……所称与工程建设有关的服务,是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。”,将二者纳入“等服务”中解释,但这其实缺乏明确的司法解释。同时,也正因为此,部分部门单位(尤其是不受《政府采购法》约束的国有企业等)经常规避造价服务的招标程序。而采取政府和社会资本合作模式的工程建设项目常常被作为招商引资项目规避招投标过程。正式纳入《招投标法》以后,将加强对其操作程序的监管力度并加重其违规问题的处理处罚力度,更有利于促进此二类行业市场的健康发展。三是明确规定招标人、招标代理机构应当对每个招标项目有关的文件资料建立真实完整的招标档案,且保存期限至少十五年。此规定解决了审计过程中审计人员拿不到完整招标档案及是否需要因档案资料不全处理相关单位的问题。

本次新法的修订对政府投资审计工作审计重点和内容有了扩展和提升。

新法修订总体思路中很重要的一点就是坚持问题导向,特别是旧法实施以来饱受诟病的排斥限制潜在投标人、围标串标、低质低价中标、评标质量不高、随意废标等问题。针对这些突出问题,新法提高了招投标公开透明度和规范化水平,大幅增加了相关环节的公告、公示以及公告、公示应当载明的事项范围。同时,新法加大了对围标串标等违法行为惩戒力度。鉴于此,新法实施以后的政府投资审计工作,一是要将围标串标、弄虚作假、排斥限制潜在投标人、低质低价中标等严重破坏公平竞争市场环境的行为提升到更为突出的审计重点上;二是按照新法的要求新增并加强对招投标及项目实施各环节公示、公告的审计。新法增加公示、公告环节及其载明的事项范围是为了提高透明度,让依法必须进行招标的项目能够在阳光下运行,接受大众监督,增加违规成本和难度,进而促进相关项目更高质量的进行。加强对此类环节的审计不是为了增加审计内容,方便更多的反映问题,充实审计报告。我们审计的目永远是通过审计促进政策更好地落到实处,进而促进实现新法实施的目的。为了方便大家阅读,笔者总结了一下新法调整或新增的公示、公告环节:(一)招标计划,新法要求编制包括拟招标项目概况、标段划分、预计招标时间等在内的招标计划,于首次招标的招标公告发布至少十日前在国家规定的媒介发布;(二)资格预审, 采用资格预审办法的,招标人应当发布资格预审公告;(三)招标公告,主要调整为将“招标公告应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布”改为“应当通过国家规定的媒介发布”。同时对招标公告的内容进行了扩展,增加了资金来源、项目估算或投资概算、投标人资格条件要求、递交投标的时间和方式、评标方法和定标方法、对投标担保和履约担保的要求、潜在的利益冲突事项等;(四)招标终止,因故终止招标后应及时在发布招标公告的媒介发布终止公告并说明原因;(五)公示中标人,招标人应当自定标结束之日起三日内在发布招标公告的媒介公示中标人;(六)公告中标结果,中标人公示结束且无尚未处理的异议后,招标人应当自中标通知书发出之日起三日内在发布招标公告的媒介公告中标结果;(七)重新确立中标人的公示,中标人不符合中标条件后重新招标并确定中标人,或中标人在项目实施过程中因其主观原因致使合同目的不能实现,招标人重新确立中标人后应履行上述(五)、(六)的公示公告义务;(八)合同订立情况,招标人与中标人订立合同后,应在发布招标公告的媒介上公开合同订立情况信息;(九)合同履行情况,招标人应当在国家规定的媒介及时公开包括项目重大变动、合同重大变更、合同中止和解除、违约行为处理结果、竣工验收等在内的合同履行情况信息。

    本次新法的修订对完善和改进政府投资审计工作的方式和方法有重要意义。

一是新法修订的另一个总体思路是坚持处理好政府与市场的关系,要求对属于政府职责范围的事项,创新监管机制,强化事中事后监管,提高监管能力和水平,切实管住管好。新增了建立健全抽查检查机制的要求。首先,这种抽查检查机制的建立应离不开审计部门的参与,及时跟进是我们应尽的义务。其次,其机制健全以后的操作方式及结果对我们审计工作来说都将具有十分重要的参考价值。二是新法修订特别强调与时俱进,要求适应信息化等发展趋势,积极推动招投标行业转型升级。比如,新法中要求“除特殊情形外,依法必须进行招标的项目应当采用电子招标投标方式”。由此我们可以联想到我们政府投资审计工作如何更好地利用信息化的问题。2019年7月1日,国务院出台了《政府投资条例》,里面要求“除涉及国家秘密的项目外,投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台”,同时规定“投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当建立政府投资项目信息共享机制,通过在线平台实现信息共享”。这些工作要求其实都为我们政府投资审计工作提供了一种非常实用的信息化工具。为能有效的运用这些信息化工具,笔者认为,首先,我们要切实保障这些与时俱进的政策落实到位。可以通过专项审计调查等形式切实掌握当地相关数据平台建设、利用等情况。在发现问题的同时,多从源头上查找问题根源,就体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞等研究解决措施形成专题报告,引起当地领导的重视,促进制度落地生根。其次,我们要及时接入到这些信息数据库中去,并建设有利于审计运用的数据查询、显示平台。这有利于我们及时掌握当地政府投资项目的动态情况,对于了解基本情况,发现问题疑点问题,有针对性的进行审计并促进项目建设规范化运行具有十分重要的意义。

相信在不久的将来,修订后的《招投标法》就会正式与大家见面了。对于新旧法衔接的问题,相信到时候会有相应的司法解释。笔者的观点是按照“程序从新,实体从旧”的通用原则,既体现法不溯及既往的原则,又让新法充分发挥效力。同时,新法对很多至关重要的细节做出了调整,比如招标文件要求采用标准招标文本,开标时间与投标截止时间分立,投标文件发放与投标截止日期间隔的调整,中标通知书的效力生效日期由“邮投”改为“到达”等等。这些都将对我们以后的审计工作产生非常明显的影响,由于新法毕竟没有定稿实施,对于这些细节问题本文不再过多讨论。以上就是笔者对新《招投标法》实施后对政府投资审计工作影响的粗浅认识,希望能对读者更快地了解新法,适应新法有所帮助。(肥城市审计局  贾绪鑫)


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