为充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力，山东省人民政府于2020年11月9日印发《山东省政府投资管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》自2020年12月1日起施行，共五章三十四条，虽篇幅不长，但已全面系统地对政府投资项目的全周期基本建设程序进行了梳理和明确，为我们下一步进行投资审计工作提供了政策依据和路线指引。下面，笔者以该《办法》为基础，结合其他相关法律法规，简述一下今后投资审计工作中应重点关注的基本建设程序相关环节。
一、政府投资项目决策阶段
政府投资资金按项目安排，主要分为直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息等方式。《办法》规定，对于采取直接投资和资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，并按照相关程序报有关部门审批。对于该阶段，我们审计过程中可以重点关注以下几个方面：
1.关注不符合可简化审批流程的项目是否应取得未取得项目建议书、可行性研究报告、初步设计等审批文书。是否在前置条件未达到的情况下取得审批文书且之后未补齐前置条件所需资料。这里有几点需要注意，一是《办法》规定的项目单位在申报可行性研究报告时需要附具的用地预审与选址意见书已于2019年合并为一个证，全称为建设项目用地预审与选址意见书。二是《办法》规定“政府投资项目建议书、可行性研究报告一般按照‘谁出资、谁审批’的原则，由安排政府投资资金的同级发展改革部门审批；初步设计、投资概算由发展改革部门或其他有关部门依法审批或核定”。也就是说，初步设计、投资概算不一定非要由发改部门审批或核定，目前地方上常见形式多为以财政投资评审部门出具的投资评审价为投资概算。三是《办法》规定上述相关批复文件的有效期一般为2年，在审计过程中需关注超期未重新申请批复的问题等。
2.关注经审批的可行性研究报告中载明的项目技术经济可行性、建设方案合理性、经济社会效应等。从中提取可量化计算的相关指标，以此作为我们后期对项目进行绩效评价的参照对比依据。
3.关注投资概算与投资估算是否存在较大差异。《办法》规定“初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向发展改革部门报告，发展改革部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告”。实践中，由于地方上投资概算核定部门多为财政部门，而可行性研究报告批复部门为发改部门，双方在信息共享和协作能动上存在不足，投资概算与投资估算存在较大差异的现象可能较为普遍，审计过程中可重点关注下这方面问题。
4.关注相关部门是否新设置中介机构备选库、名录库、资格库等。《办法》规定“发展改革部门或者其他有关部门在审批可行性研究报告、初步设计或投资概算时，一般应当由中介服务机构、具有相关职能的单位或专家进行评估评审。评估评审意见应当作为项目审批的重要参考”。实践中，有些单位为了方便使用中介机构，常通过政府采购方式设置备选库、名录库、资格库等。2019年7月36日财政部下发《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》，该文件中明确要求对该类做法进行重点清理和纠正。审计中可关注在财政部禁止该做法以后仍通过政府采购设置中介机构备选库、名录库、资格库的行为。
5.关注“线上审批”落实情况。《办法》要求“除涉及国家秘密的项目外，项目单位应当通过山东省投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台），获取作为唯一身份标识的项目代码。发展改革部门和其他有关部门使用项目代码办理政府投资项目审批手续”。我们国家审计机关为更好落实“政策落实督察员”责任，一是要促进“线上审批”政策扎实地落地生根，二是要按照《政府投资条例》的相关要求与投资主管部门通过在线平台实现信息共享，提高监督效率。
二、政府投资项目年度计划管理阶段
《办法》规定“县级以上人民政府有关部门应当根据项目储备情况和年度工作任务，编制政府投资计划”。对于该阶段，我们审计过程中可以重点关注以下几个方面：
1.关注是否编制政府投资年度计划，且列入计划的项目是否符合《政府投资条例》的有关规定。《办法》中明确规定政府投资计划编制完成后需抄送同级审计部门，这不仅方便我们监督计划的编制情况，同时我们也可以通过分析已列入计划的政府投资项目的相关情况确定以后审计重点并列入审计计划。
2.关注政府投资年度计划与本级预算的衔接情况。了解是否存在无预算或超预算安排政府投资项目，避免违法违规举借债务筹措政府投资资金问题。
三、政府投资项目实施阶段
实施阶段涉及的内容相对较多，相关法律法规也较为完善，《办法》对此未做赘述，只是点题明确，并做了个别的约束性要求。对于该阶段，我们审计过程中可以重点关注以下几个方面：
1.关注“四证”办理情况。政府投资项目的“四证”主要为建设用地规划许可证、国有土地使用权证、建设工程规划许可证和施工许可证。这里我们可注意以下几个方面，一是以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，“四证”办理顺序为建设用地规划许可证、国有土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，“四证”办理顺序为国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证。具体事项需参照《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。二是在乡、村庄规划区内建设符合规定的建设项目需先取得乡村建设规划许可证，方可办理用地审批手续。三是工程质量监督手续需在领取施工许可证和开工报告前办理的规定已于2019年修改为“可以与施工许可证或者开工报告合并办理”。四是施工许可证的有效期为三个月，因故不能按期开工的，应当在期满前向发证机关申请延期，并说明理由；延期以两次为限，每次不超过三个月。既不开工又不申请延期或者超过延期次数、时限的，施工许可证自行废止。
2.关注政府采购及招标程序履行情况。对于满足国家发改委2018年第16号令《必须招标的工程项目规定》要求的政府投资项目必须按照《招投标法》进行招标。不满足上述标准的工程项目需根据当地财政部门每年发布的“集中采购目录及限额标准”的要求选择竞争性谈判、竞争性磋商、询价等非招标采购方式进行。在此过程中可重点关注招标、评标、定标等程序合规性及是否存在违规发包、围标、串标、资质挂靠、转包及违法分包等方面的问题。另外，2019年国家发展改革委《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》中提出要加强公共资源交易平台电子系统建设，明确交易、服务、监管等各子系统的功能定位，实现互联互通和信息资源共享，要求监管系统为行政监督部门、纪委监委、审计部门提供在线监督通道。促进该项政策落实接入公共资源交易平台监管系统将极大促进我们国家审计效率。
3.关注合同管理情况，尤其是施工合同管理情况。此方面我们应注意以下几个方面的内容，一是2020年5月1日起开始施行的国务院第724号令《保障农民工工资支付条例》对农民工用工及工资支付等方面做了较为严格的规定，主要包括：用人单位需与所招用的农民工订立劳动合同并进行用工实名登记，且未与用人单位订立劳动合同并进行用工实名登记的人员，不得进入项目现场施工；施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资；建设单位与施工总承包单位依法订立书面工程施工合同，应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法以及人工费用拨付周期，并按照保障农民工工资按时足额支付的要求约定人工费用。人工费用拨付周期不得超过1个月。我们在审计受该条例效力约束的项目时需关注上述相关问题。二是2020年9月1起开始施行的国务院第728号令《保障中小企业款项支付条例》中规定“机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项；合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日”。审计过程中对受该条例效力约束的相关工程项目拖欠工程款的问题也应着重关注。三是《招投标法》中规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”。但《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》中规定“当事人就同一建设工程订立的数份建设工程施工合同均无效，但建设工程质量合格，一方当事人请求参照实际履行的合同结算建设工程价款的，人民法院应予支持”。如果审计过程中发现此类问题，笔者个人的观点是，若实际履行的合同导致最终结算的工程价款明显高于按投标文件订立的书面合同所得到的工程价款，则可将该差额作为建设单位履职尽责不到位导致国有资产流失来定性。四是《政府投资条例》中明确规定“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”。判定建设项目是否为垫资建设的标准一定是甲乙双方是否在合同中约定该项目为垫资建设项目，否则由施工单位先行出资建设的项目一律为甲方欠款项目。二者在利息记取等方面有一定的区别，不可盲目认定。
4.关注竣工验收及竣工验收备案情况。此方面主要参照《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》等文件要求。需要注意的是建设工程消防设计审查验收职责已于2019年由公安消防部门划入住房和城乡建设部门。
5.关注竣工财务决算办理情况。《政府投资条例》中明确规定“竣工验收合格后及时办理竣工财务决算”。此方面我们可以关注以下几个方面的内容，一是实践中多数项目未办理竣工财务决算，无法正确核定项目资产价值、反映竣工项目建设成果。二是《基本建设财务规则》中明确规定“项目竣工财务决算审核、批复管理职责和程序要求由同级财政部门确定”。但在实践中，多数地方财政部门并未出台相关文件，缺乏对竣工财务决算的审核、批复管理职责，我们可以通过审计推进该项政策的落实。三是由于竣工财务决算费用相对较低，达不到政府采购限额标准，直接确定中介机构的现象较为普遍，其费用真实性有待审查。
6.需要关注的其他问题。《办法》对于政府投资项目实施阶段有几个特殊规定，一是“建设地点变更、建设规模超过原初步设计批复规模10%以上的、建设内容作较大调整的，应当在实施前按照规定的程序报原审批部门审批。”这一条在征求意见稿中是要求由审计机关列入审计计划，经审计确定后再批复。由于正式文件中已经删除了该要求，我们审计的重点主要为审查应履行未履行审批的问题。二是“项目单位应当严格落实政府投资计划执行和项目建设管理的主体责任，通过在线平台或政务服务平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息，依法配合监管部门的监督检查”。现阶段在实施过程中，施工许可证及之前的相关事项“上线”基本已经落实，开工建设、建设进度、竣工的基本信息“上线”则需要进一步推动落实。
近年来，随着全面深化改革的持续推进，很多法律法规、规章制度等都已经、正在或者将要做一些修改，笔者上述观点仅是在目前制度要求下作出的。很多要求可能将要或者已经开始过时，需要我们审计人员认真研读相关政策文件去如实考量；很多要求虽然国家三令五申，但依旧推进迟缓，需要我们审计人员切实做好“政策落实督察员”；还有很多要求或许已经不符合当今时代发展的实际需要，需要我们审计人员就体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞研究解决措施更好地发挥我们服务宏观的作用。（肥城市审计局 贾绪鑫）